Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;
contro la Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente
della Provincia pro-tempore per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 34 della legge provinciale 17 maggio 2021 n.
7, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 13 luglio
2021.
Sul B.U.R. Trentino-Alto Adige 17 maggio 2021 n. 17 e' stata
pubblicata la legge provinciale n. 7 del 17 maggio 2021, recante
«Prime misure del 2021 connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di previsione della
Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2021-2023».
Il Presidente del Consiglio ritiene che tale legge sia
censurabile nelle disposizioni contenute nell'art. 34; pertanto
propone questione di legittimita' costituzionale ai sensi dell'art.
127 comma 1 Cost. per i seguenti
Motivi
Violazione dell'art. 3, comma 1 e dell'art. 4 del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, in relazione agli articoli 8 e 9
dello statuto della Regione autonoma Trentino-Alto Adige approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,
con riferimento alla materia del coordinamento della finanza
pubblica, di cui all'art. 117, comma 3, Cost., al principio di buon
andamento di cui all'art. 97, comma 2, Cost., nonche' alla competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile di cui all'art.
117, secondo comma, lett. l) della Costituzione.
L'art. 34 della L.P. n. 7/2021 cosi' dispone:
«1. Per concorrere allo sviluppo economico del Trentino e per
sostenere, anche in relazione all'emergenza epidemiologica da
COVID-19, le iniziative di rafforzamento e a supporto del territorio
provinciale, la Provincia e' autorizzata a partecipare, direttamente
o tramite Cassa del Trentino S.p.a., in qualita' di socio sovventore,
alla societa' di mutua assicurazione a responsabilita' limitata "ITAS
Istituto Trentino-Alto Adige per Assicurazioni societa' mutua di
assicurazioni".
2. In relazione al perseguimento delle finalita' previste dal
comma 1, la partecipazione societaria e' subordinata al fatto che sia
riservato alla Provincia, anche indirettamente, il diritto di
designare un proprio rappresentante nel consiglio di amministrazione
della societa' prevista dal comma 1.
3. Per i fini di quest'articolo con l'allegato A e' autorizzata
la spesa di 2,85 milioni di euro per l'anno 2021 sulla missione 01
(Servizi istituzionali, generali e di gestione), programma 03
(Gestione economica, finanziaria, programmazione, provveditorato).».
L'art. 34 sopra riportato prevede dunque che, per concorrere allo
sviluppo economico del Trentino e per sostenere, anche in relazione
all'emergenza epidemiologica da COVID-19, le iniziative di
rafforzamento e a supporto del territorio provinciale, la Provincia
e' autorizzata a partecipare, direttamente o tramite Cassa del
Trentino S.p.a., in qualita' di socio sovventore, alla societa' di
mutua assicurazione a responsabilita' limitata «ITAS istituto
Trentino-Alto Adige per Assicurazioni societa' mutua di
assicurazioni».
Il Presidente del Consiglio ritiene che la disposizione si ponga
in contrasto con gli articoli 3, comma 1, e 4 del «Testo unico in
materia di societa' a partecipazione pubblica» (TUSP) approvato con
il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (norma interposta).
In particolare l'art. 3, comma 1, del TUSP, nel dettare
disposizioni in ordine ai tipi di societa' in cui e' ammessa la
partecipazione pubblica, reca una elencazione tassativa, stabilendo
che «le amministrazioni pubbliche possono partecipare esclusivamente
a societa', anche consortili, costituite in forma di societa' per
azioni o di societa' a responsabilita' limitata, anche in forma
cooperativa».
Orbene, le mutue assicuratrici non sono classificabili fra questi
tipi societari (1) pur essendo infatti inquadrate (al pari delle
cooperative) nell'ambito della disciplina di cui al Libro V, Titolo
VI, del codice civile concernente «imprese cooperative e mutue
assicuratrici», le mutue assicuratrici sono disciplinate da un Capo
(il secondo) diverso da quello dedicato alle cooperative.
Una indiretta conferma e' data dall'art. 2547 del codice civile
(2) il quale prevede che le societa' di mutua assicurazione sono
regolate dalle norme stabilite per le societa' cooperative, solo in
quanto compatibili con la loro natura. Esse dunque costituiscono un
genus distinto dalle societa' cooperative in senso stretto.
Sotto altro profilo, va poi rilevato che l'art. 2, comma 1, lett.
l) del TUSP, ricomprende nel novero delle «societa'», soltanto: «gli
organismi di cui ai titoli V e VI, capo I, del libro V del codice
civile, anche aventi come oggetto sociale lo svolgimento di attivita'
consortili, ai sensi dell'articolo 2615-ter del codice civile»,
escludendo pertanto le mutue assicuratrici, disciplinate dal Capo II
del Titolo VI del Libro V del codice civile.
La scelta di non includere espressamente nell'art. 3, comma 1,
del TUSP, le mutue assicuratrici fra i tipi di societa' a cui possono
partecipare le pubbliche amministrazioni va pertanto interpretata
come il frutto di una precisa volonta' del legislatore e, quindi,
come espresso divieto.
Tale esclusione risulta d'altronde coerente con la finalita'
tipica del modello societario delle mutue assicuratrici, che e'
quella di garantire ai soci, nel rispetto dei principi mutualistici,
l'accesso a prodotti assicurativi a condizioni piu' favorevoli di
quelle presenti sul mercato (la qualifica di socio e', infatti
indissolubilmente legata a quella di contraente del rapporto
assicurativo).
La norma in esame viola altresi' l'art. 4 (recante «Finalita'
perseguibili mediante l'acquisizione e la gestione di partecipazioni
pubbliche») del TUSP che, nel riprendere quanto gia' prescritto
dall'art. 3, comma 27, della legge n. 244/2007, al comma 1 stabilisce
che «le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o
indirettamente, costituire societa' aventi per oggetto attivita' di
produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il
perseguimento delle proprie finalita' istituzionali, ne' acquisire o
mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali societa'.».
Il successivo comma 2 cosi' dispone:
«2. Nei limiti di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche
possono, direttamente o indirettamente, costituire societa' e
acquisire o mantenere partecipazioni in societa' esclusivamente per
lo svolgimento delle attivita' sotto indicate:
a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi
inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti
funzionali ai servizi medesimi;
b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla
base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai
sensi dell'articolo 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016;
c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero
organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale
attraverso un contratto di partenariato di cui all'art. 180 del
decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato
con le modalita' di cui all'art. 17, commi 1 e 2;
d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o
agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro
funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive
europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina
nazionale di recepimento;
e) servizi di committenza, ivi incluse le attivita' di
committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di
lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'art. 3, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016».
In sostanza, il citato art. 4 introduce un doppio vincolo:
cd. «vincolo di scopo pubblico» (comma 1) e;
un «vincolo di attivita'» (comma 2);
consentendo la costituzione di societa' ovvero l'acquisizione di
partecipazioni societarie solo se cio' permette, o favorisce, la cura
di almeno uno dei fini istituzionali attribuiti all'amministrazione
socia dal medesimo art. 4.
Tale circostanza viene evidenziata nel parere n. 968/2016 del
Consiglio di Stato (reso sullo «Schema di decreto legislativo recante
testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica, in
attuazione dell'art. 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124, (3) recante
«Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche»"):
«L'importante novita' dello schema di decreto e' rappresenta
dal secondo comma che aggiunge a tale limite un ulteriore vincolo di
attivita' - non presente nella disciplina vigente (cfr. retro, parte
I, par. 6) - ammettendo soltanto le societa' che svolgono
«esclusivamente» le attivita' indicate alle lettere a), b), c), d) ed
e)».
L'art. 34 della L.P. di Trento prevede, invece, l'acquisizione,
diretta o indiretta, di una partecipazione in una societa' di mutua
assicurazione la cui attivita' appare del tutto estranea alle
finalita' istituzionali della Provincia.
Sull'argomento si e' piu' volte pronunciata anche la magistratura
contabile, in particolare con riguardo alle questioni afferenti le
modalita' di applicazione degli articoli 20 e 24 del TUSP,
riguardanti il processo di razionalizzazione delle partecipazioni
pubbliche.
La Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la
Lombardia, con la deliberazione 348/2017/PAR, ha sottolineato che «Il
legislatore [...] presuppone, che, in sede di revisione
straordinaria, ex art. 24, gli enti pubblici provvedano a dismettere
le societa', non riconducibili alle missioni istituzionali attribuite
dalle leggi, agli enti pubblici» e ancora «che tale forma di
revisione straordinaria (...) non puo' non condurre all'adozione di
provvedimenti di alienazione/scioglimento».
Come si e' visto, il comma 2 del richiamato art. 4 il TUSP
specifica, in positivo, le categorie di societa' legittimamente
costituibili o detenibili da enti pubblici, le quali possono
espletare esclusivamente le seguenti attivita':
a) produzione di un servizio di interesse generale, inclusa la
realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti strumentali;
b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla
base di un accordo di programma fra PA (art. 193 del decreto
legislativo n. 50/2016);
c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica o di un
servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato
(art. 180 del decreto legislativo n. 50/2016);
d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli
enti pubblici partecipanti, o allo svolgimento delle loro funzioni;
e) servizi di committenza, incluse le attivita' di committenza
ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di
amministrazioni aggiudicatrici.
In tale contesto appare utile richiamare la nozione di servizio
di interesse generale resa dal TUSP all'art. 2, comma 1, lettera h),
secondo cui sono tali «le attivita' di produzione e fornitura di beni
o servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento
pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di
accessibilita' fisica ed economica, continuita', non discriminazione.
qualita' e sicurezza, che le amministrazioni pubbliche, nell'ambito
delle rispettive competenze, assumono come necessarie per assicurare
la soddisfazione dei bisogni della collettivita' di riferimento,
cosi' da garantire l'omogeneita' dello sviluppo e la coesione
sociale, ivi inclusi i servizi di interesse economico generale».
Alla luce della definizione di servizio generale introdotta dal
decreto, che replica proposizioni gia' contenute nella normativa
comunitaria, la Corte dei conti (Sezione regionale di controllo per
la Lombardia, deliberazione 398/PARI20I6) ha chiarito che il servizio
puo' essere svolto dall'ente locale se l'intervento dell'ente stesso
sia necessario per garantire l'erogazione del servizio, alle
condizioni stabilite nella disposizione appena richiamata, ossia se,
senza l'intervento pubblico sarebbero differenti le condizioni di
accessibilita' fisica ed economica, continuita', non discriminazione
qualita' e sicurezza al servizio oggetto di attenzione.
Tenuto conto di tale quadro normativo, deve pertanto ribadirsi
che l'acquisizione della partecipazione in una mutua assicuratrice
risulti del tutto estranea al conseguimento delle suddette finalita'
di interesse generale.
Sempre la Corte dei conti, con la citata deliberazione
398/PAR/2016 precisa che «nel caso in cui la partecipazione dell'ente
sia minoritaria (ed in assenza di altri soci pubblici, che consentano
il controllo della societa'), il servizio espletato non e' da
ritenere "servizio di interesse generale" posto che, a prescindere da
ogni altra considerazione relativa alle finalita' istituzionali
dell'ente, l'intervento pubblico (stante la partecipazione
minoritaria) non puo' garantire l'accesso al servizio cosi' come
declinato nell'art. 4: l'accesso al servizio non sarebbe svolto dal
mercato o sarebbe svolto a condizioni differenti in termini di
accessibilita' fisica, economica, continuita', non discriminazione.
Infatti una partecipazione poco significativa non sarebbe in grado di
determinare le condizioni di accesso al servizio che potrebbero
legittimare il mantenimento della quota».
Del medesimo tenore quanto affermato dalla Corte dei conti -
Sezione regionale di controllo per il Piemonte che, con la
deliberazione 9/20I6ISRCPIE/VSG, ha sottolineato come le
partecipazioni cd. «polvere», non consentendo un controllo sulla
partecipata da parte del socio pubblico, non appaiono coerenti con
una valutazione di strategicita' della partecipazione, riducendosi al
rango di mero investimento in capitale di rischio, oggi non piu'
ammesso dall'attuale quadro normativo.
Nel caso in esame, stante la misura quasi certamente minoritaria
della partecipazione, non potrebbero realizzarsi, pertanto, le
condizioni affinche' la pubblica amministrazione possa determinare le
condizioni di accesso al servizio pubblico e, per esso, perseguire le
proprie finalita' istituzionali come richiesto dall'art. 4, comma 1,
del TUSP.
L'art. 34 della L.P. pertanto, si pone in contrasto con gli
articoli 3, comma 1, e 4 del TUSP di cui al decreto legislativo 19
agosto 2016, n. 175, in relazione agli articoli 8 e 9 dello statuto
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (che disciplinano
la potesta' legislativa delle Province autonome), con diretto
riferimento sia alla materia del coordinamento della finanza
pubblica, di cui all'art. 117, comma 3, Cost., sia al principio di
buon andamento di cui all'art. 97, comma 2, Cost. che viene
chiaramente leso dalla norma impugnata.
La stessa disposizione inoltre, viene ad incidere sulla
competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. l) della Costituzione.
(1) L'art. 2546 del codice civile cosi' definisce le mutue
assicuratrici: «Nella societa' di mutua assicurazione le
obbligazioni sono garantite dal patrimonio sociale. I soci sono
tenuti al pagamento dei contributi fissi o variabili, entro il
limite massimo determinato dall'atto costitutivo. Nelle mutue
assicuratrici non si puo' acquistare la qualita' di socio, se non
assicurandosi presso la societa', e si perde la qualita' di socio
con l'estinguersi dell'assicurazione, salvo quanto disposto
dall'art. 2548».
(2) L'art. 2457 c.c. recita: «Le societa' di mutua assicurazione sono
soggette alle autorizzazioni, alla vigilanza e agli altri
controlli stabiliti dalle leggi speciali sull'esercizio
dell'assicurazione, e sono regolate dalle norme stabilite per le
societa' cooperative, in quanto compatibili con la loro natura».
(3) L'art. 18, comma 1, lett. b) delle legge delega n. 124/2015,
fissa il seguente principio: «b) ai fini della razionalizzazione
e riduzione delle partecipazioni pubbliche secondo criteri di
efficienza, efficacia ed economicita', ridefinizione della
disciplina, delle condizioni e dei limiti per la costituzione di
societa', l'assunzione e il mantenimento di partecipazioni
societarie da parte di amministrazioni pubbliche entro il
perimetro dei compiti istituzionali o di ambiti strategici per la
tutela di interessi pubblici rilevanti, quale la gestione di
servizi di interesse economico generale; applicazione dei
principi della presente lettera anche alle partecipazioni
pubbliche gia' in essere.